CONTROL INTERNO UNA VISIÓN INTEGRAL (PRIMERA PARTE)

Sin lugar a dudas desde la dación de la Ley Nº 28716 Ley de Control Interno de las Entidades del Estado de fecha 17.Abr.2006 y las Nomas de Control Interno dictadas por la Contraloría General a través de la Resolución Nº 320-2006-CG de fecha 03.Nov.2006, elaboradas a la luz del denominado Informe COSO, se dio un cambio revolucionario en el Sector Público, puesto que hasta ese momento la idea del control interno estaba centralizada en el proceso de elaboración de la información financiera, tema sobre el cual los Contadores Públicos llevábamos ventaja, por ser asuntos que correspondían a nuestra formación profesional; al entrar en vigencia estas nuevas normas, las autoridades públicas responsables de la implementación y funcionamiento del control Interno, no supieron que medidas adoptar y buscaron el apoyo de los Contadores Públicos con experiencia en el ejercicio de la Auditoria Gubernamental, no obstante debido a que esta vez se trataba de un sistema multidireccional que se interrelacionaba a través de siete (7) componentes: Ambiente de Control, la Evaluación de Riesgos, Actividades de Control Gerencial, Actividades de Prevención y Monitoreo, Sistemas de Información y Comunicación, Sistema de Resultados y Compromiso de Mejoramiento; que requería una conocimiento de la organización en todas sus dimensiones, fue muy poco lo que se pudo aportar frente a este llamado de auxilio, empero lo positivo fue que se generaron nuevas oportunidades de trabajo para los Contadores Público. Lamentablemente hasta la fecha, estas oportunidades no son debidamente aprovechadas, ya que quienes tienen la responsabilidad de fortalecer las capacidades de los Contadores Públicos que ejercen la profesión en ámbito del Control Gubernamental, no han desarrollado un “Programa Integral de Capacitación” orientado a la formación de consultores en control interno, bajo el enfoque del Informe COSO, cuya duración no debería ser menor a dos semestres académicos.

En diciembre de 2007, sucedió un hecho muy importante que condicionaría la implementación del control interno en el conglomerado de instituciones que conforman el Poder Ejecutivo, se trató de la aprobación de “LOPE” - Ley Nº 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la cual estableció los principios y las normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como parte del Gobierno Nacional; las funciones, atribuciones y facultades legales del Presidente de la República y del Consejo de Ministros; las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales; la naturaleza y los requisitos de creación de Entidades Públicas y los Sistemas Administrativos que orientan la función pública, en el marco de la Constitución Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización; a la luz de esta norma las entidades públicas presentarían al Congreso de la República sus nuevas propuestas de Ley de Organizaciones y Funciones, sin embargo debido a que la capacidad de atención de este poder era menor a la demanda que había de él, se produjo un tiempo de espera significativo que traería como efecto el impedimento de iniciar el proceso de cambios estructurales requeridos por LOPE.

Es así que desde la dación de LOPE, advertí que este hecho afectaría adversamente a la implementación de Control Interno a la luz de la Ley Nº 28716, puesto que si no se contaba con una adecuada estructura organizativa, el componente denominado Ambiente de Control, sobre el cual se insertaría el control interno, no tendría sostenibilidad y por ello sería inviable como sistema; recuerdo que durante todo el año 2008 y parte del 2009, sustente esta posición en las aulas de la escuela de Post Grado de la Universidad Villarreal, en un evento realizado en marzo de 2009 en la Universidad César Vallejo y finalmente en los primeros días de junio de este año en el Comité de Peritos Contables del Colegio de Contadores Públicos de Lima, sin embargo en esos momentos no logré despertar interés de ninguna autoridad, al menos eso pensaba.

Con esto no quiero desmerecer labor que vienen realizando varios colegas en la difusión del control interno a través de eventos y cursos de capacitación de dos semanas en los colegios profesionales y universidades, en el cual se le resalta como un mecanismo eficaz para la lucha contra la corrupción, creo que su difusión es buena por que se trata de un problema temporal que tendrá que resolverse, pero debe precisarse que a la fecha es imposible implementar un sistema control interno eficiente y efectivo en todas las entidades públicas, por cuanto la mayoría mantiene “Documentos de Gestión” obsoletos y desarticulados, resultando inviable realizar cambios inmediatos por existir un cuello de botella en el Congreso de la República, que no agiliza la promulgación de las nuevas Leyes de Organización y Funciones. No es adecuado sugerir la implementación el control interno a la Luz de la Ley Nº 28716, sobre la base de documentos de gestión obsoletos y desarticulados. En resumen creo que es bueno decir cosas tal y como son, a efectos de no generar falsas expectativas al público interesado, podremos hablar del control interno en algunos segmentos administrativos de la entidad pública, pero no del control interno bajo una visión sistémica multidireccional.
Recordemos que el Sector Público es uno sólo y que la denominada autonomía funcional y administrativa de algunas entidades públicas es relativa, no total, las entidades públicas no son empresas privadas; por ello no se debe abordar la implementación del control interno como un tema individual de cada ellas, ya que los cambios estructurales que se vienen dando son desde arriba hacía abajo, es decir desde el más alto nivel del ejecutivo y legislativo hacia el resto de entidades públicas; todo es un proceso y un proceso se desarrolla a través de etapas lógicas y tiempos, que son ineludibles.

No se si alguien escucho mi mensaje a través de los eventos que participé o tuvo en buena cuenta la visión necesaria para detectar este problema, lo cierto que con Decreto de Urgencia Nº 067-2009 del 22.Jun.2009, se condiciona la implementación de la Ley de Control Interno en las entidades públicas, a la aprobación previa de Ley de Organización y Funciones y, sus documentos de gestión.

En lo personal creo que esta medida es positiva para nosotros los contadores, pues permitirá recuperar el tiempo perdido, para fortalecer nuestras capacidades en el complejo mundo del control interno, la cual no sólo implica adquirir conocimientos para la implementación de un sistema de control interno, sino también para la Auditoría del Control Interno, tema sobre el cual Órgano Superior de Control tendrá que regular; los colegios profesionales, universidades y escuelas de capacitación tienen la última palabra.

En las siguientes publicaciones desarrollaremos más temas de interés relativos al control interno.

¡NECESITAMOS ARMAS PARA LUCHAR¡

Este es un momento importante para toda la comunidad contable, un colega nuestro el señor CPC Fuad Khoury Zarzar, asumió el Cargo de Contralor General de la República, en tal sentido todos los CPC que ejercemos la Auditoria Gubernamental, tenemos la responsabilidad institucional de apoyarlo decididamente, más aún por que la sociedad en su conjunto espera de todos nosotros, una lucha efectiva contra la corrupción; debiéndose asumir por ello, un compromiso de mejora continua del trabajo que realizamos y participar en la generación de nuevas propuestas que permitan mejorar y fortalecer el Sistema Nacional de Control (SNC).

Lamentablemente, día a día la corrupción pasa silenciosamente por procesos de innovación y rediseño cada vez más sofisticados, se fortalece buscando penetrar los puntos más vulnerables del Control Gubernamental; enquistándose en las instituciones públicas para ocasionar perjuicios morales y económicos a la sociedad.

Durante años, los que ejercemos la Auditoría Gubernamental, hemos puesto en práctica nuestras mejores artes y pericia profesional para luchar contra la corrupción, para ello a base de mucho ingenio, hemos ido innovando nuestros procedimientos a efectos de mejorar la calidad de las evidencias, de modo que nos permitan sustentar los actos de corrupción realizados por algunos malos funcionarios y servidores públicos… ¡Nadie debe poner en duda, el esfuerzo realizado por los Auditores Gubernamentales!... sin embargo, por un asunto netamente normativo, nuestro radio de acción resultó y resulta hasta la actualidad, limitado para luchar contra la corrupción, pudiéndose examinar sólo uno de los dos componentes que interactúan para generala, el denominado componente público.

En el diagrama que presento, se muestra con mucha claridad, como se genera los actos de corrupción y hasta donde podemos llegar al realizar una Auditoría Gubernamental ... entonces surge la pregunta… ¿Con una revisión incompleta al proceso de corrupción, podremos obtener las pruebas necesarias para demostrar los actos ilícitos? …. tal vez si o tal vez no…, quizás que esta pregunta la puede responder los Procuradores que asumen los casos de corrupción revelados en los “Informes Especiales”, lamentablemente no hay estadísticas oficiales que de cuenta de los resultados de los juicios por actos de corrupción de funcionarios y servidores públicos… ¿Estamos en ventaja o desventaja? … ¡No lo sabemos!… sólo existen rumores que las cifras, no nos favorecen; pero lo que si es indiscutible, es el riesgo que las pruebas obtenidas no sólo sean insuficientes para probar el hecho ilícito ante un juzgado, sino que no se haya identificado a los principales actores de la red de corrupción.

Al respecto, la Contraloría ya han adoptado algunas medias para superar esta limitación, siendo una de ellas la adscripción de la Policía Nacional a su sede principal, la cual ha permitido obtener un mayor alcance para investigar algunos actos específicos de corrupción, llegando hasta el componente privado; sin embargo su incursión aún es insuficiente, debido a que el trabajo articulado con la policía es casi de uso exclusivo de la Contraloría, no así con los otros integrantes del Sistema Nacional de Control, no llegando aún en forma sostenida y regular a los Órganos de Control Institucional, y de participación nula con las Sociedades de Auditorías designadas para efectuar acciones de control a Instituciones Públicas.

Esta nueva gestión que se inicia, tendrá la oportunidad de establecer y coordinar los cambios estructurales necesarios para mejorar los mecanismos de articulación del Sistema Nacional de Control con la Policía Nacional y el Ministerio Público y así, bajo un esfuerzo conjunto, realizar investigaciones completas a los procesos de corrupción para lograr mejores resultados en la lucha contra este flagelo de la sociedad.

Es mi sincero deseo que la gestión del colega CPC Fuad Khoury Zarzar, tenga el mayor éxito en su lucha contra la corrupción.

VOLVIENDO A EMPEZAR. MI EXPERIENCIA PERSONAL

Érase el año 1995 cuando daba mis primeros pasos como auditor financiero en la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores – CONASEV… !Un año realmente inolvidable! tuve la suerte de tener como jefes y maestros a dos de los mejores profesionales de esa institución, Gloria y Mario, hoy mis mejores amigos, recuerdo que me costo un tiempo entender el trabajo, pero luego me resultaba cada vez más sencillo realizarlo, ocurría que empezaba a conocer y entender el ciclo de las operaciones y con ello identificaba el tipo de procedimiento que debía aplicar para cumplir con el objetivo de la auditoría.

Tiempo después, salí de la CONASEV, me hice CPC e ingrese a trabajar a la Oficina de Auditoría Interna del máximo nivel de ejecutivo, era como una mini Contraloría, teníamos varias entidades publicas a nuestra alcance, al principio mi formación de auditor financiero me fue muy útil, participe en la auditoría financiera y practique un examen financiero a un proyecto, pero de pronto vinieron otros trabajos, había que evaluar programas sociales, obras públicas, proyectos de modernización del estado, medio ambiente y otros temas, tenia que ingeniármelas para desarrollar otros procedimientos, pero esto retrasaba el trabajo, en fin la ruta no era clara, no siempre se podía contar con especialistas y había que aprender de los auditores más experimentados, si querían ayudarte. Durante años me pregunté qué era lo que pasaba… ¡por qué no podía incursionar en estos trabajos con el mismo éxito que si lo hacia en la auditoría financiera! no pretendía ser un ingeniero, ni mucho menos un sociólogo, sólo quería dar una respuesta rápida y consistente a mi trabajo; me irritaba el hecho que el trabajo no sea oportuno y que sea cuestionado por los funcionarios auditados, cada vez que terminaba un trabajo sentía un sin sabor, en el fondo yo sabía que mi trabajo sólo había sido orientado al cumplimiento normativo y a la identificación de responsabilidades y esto no me satisfacía profesionalmente.

Un día en la tranquilidad de mi hogar, identifiqué que era lo que pasaba, para encontrar la solución tenía que regresar al principio, es decir, entender el ciclo de las operaciones, pero esta vez era más difícil, no eran temas contables, y la información que estaba al alcance, tales como documentos de gestión y directivas, por lo general no estaban actualizados, con que desarticulados; había mucho desorden.

Era conciente que las personas bien o mal hacían su trabajo, y era mi responsabilidad encontrar el método adecuado para medirlo, ¿pensé? ¡Necesito visualizar lo que ocurre cuando ellos realizan su trabajo! sabia que mi creatividad respondería ante un estimulo visual, me preguntaba ¿De quién dependen? ¿Cuáles son sus productos? ¿Cómo se miden? ¿Cuánto demora realizarlos? ¿Cómo elaboran sus productos? ¿Cuáles son sus insumos? ¿Quiénes son sus clientes? ¿Aplican retroalimentación de desempeño?

Había escuchado que la utilización de diagramas era muy útil para efectuar diagnósticos, investigue y me encontré con el diagrama de flujo y el diagrama de bloques, ambos me llevaron a una palabra en común “Procesos”, en la medida que mis conocimientos aumentaban, aumentaba mi necesidad de conocer más de este tema, es así que conocí “La Gestión por Procesos”, el ISO un Sistema de Gestión realizado con un Enfoque Basado en Procesos, la Innovación y el Rediseño de Procesos y finalmente la “Mejora Continúa de los Procesos”…. ¡Eureka! Había encontrado las herramientas que tanto buscaba, era como tener un maquina fotográfica en la mano, mis primeras fotografías eran defectuosas, borrosas, lejanas, pero poco a poco, con la práctica mis sentidos se agudizaban, mis fotografías eran cada vez mejores, mi cerebro estaba aprendiendo a pensar en procesos, podía anticiparme a las situaciones, tener más claridad para determinar las causas de los problemas, en general ¡Podía ver lo que otros no veían!

Aprendí que todo era un sistema interconectado en redes, en donde fluía información, productos y servicios y, que si uno de los componentes no funcionaba bien, no debía buscar la causa realizando análisis aislados, había que ubicarse dentro del sistema, entendí que pensar que el efecto seguía a la causa era un error, podía ocurrir un desfase que haga que el efecto se produzca en una parte distinta del sistema.

Miraba al pasado y pensaba… ¡Qué sentido tenía definir confusamente un problema, si al final mi recomendación nunca acertaría con la solución!, recién entendí por que mi trabajo no era bien valorado.

Estas lecciones me permitieron desarrollar procedimientos a la medida, ya no divagaba, mis trabajos tenían mayor impacto y sobre todo que era justo cuando evaluaba el trabajo de las personas. Finalmente entendí que antes de elaborar un programa de auditoría para evaluar un área o proceso técnico, primero debía tener una visión muy clara de las etapas del proceso, para ello ¡Había que mapearlo!, esto me permitiría identificar con más claridad los niveles de responsabilidad, los indicadores, los registros (evidencias), la interrelación con otras unidades orgánicas, los riesgos existentes y sobre todo enfocar bien mi estrategia de revisión.

El objeto de compartir mi experiencia personal, es llamar a la reflexión que hoy en día el ejercicio de la Auditoría Gubernamental, requiere que conozcamos herramientas de diagnóstico que nos permitan realizar evaluaciones certeras, debiendo ser consientes que la información que generamos fluye como un bucle hacia los órganos de decisión por un mecanismo que se llama retroalimentación, siendo posible a través de este medio generar cambios positivos a la organización pública.

Sólo logrando una definición clara del problema, estaremos en la posibilidad de diseñar estrategias de revisión efectivas, con procedimientos bien enfocados y lo más importante, recomendando soluciones perfectas.

¡CUIDADO CON VOLVER A AUDITAR A UN PROYECTO PNUD QUE YA FUE AUDITADO!

Desde hace varios años, las Autoridades Públicas del Gobierno Nacional vienen suscribiendo convenios de cooperación técnica con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, esto con el objeto de crear Proyectos que brinden apoyo al desarrollo de las funciones de las Instituciones Públicas a cargo de sus Órganos de Línea y/o de la Alta Dirección; para tales efectos, el Gobierno transfiere fondos al PNUD, delegándole la facultad de administración de los recursos dinerarios.

Estos Proyectos, son una instancia administrativa que brindan apoyo logístico y de recursos humanos, es decir, realizan actividades muy similares a las de una Oficina General de Administración; ejercen sus funciones en el marco del Convenio suscrito y el Manual de Proyectos del PNUD; en observancia a estas disposiciones, el Proyecto es sometido a auditorías periódicas del tipo financiero y de cumplimiento de términos, las cuales son ejecutadas por Sociedades de Auditoría contratadas por el PNUD, su financiamiento es cubierto con los recursos públicos del mismo Proyecto.

En ocasiones por pedido expreso del Titular de la Institución Pública, por encargo de la Contraloría o por estar incluido en el Plan Anual de Control, éstos Proyectos también son auditados por los Órganos de Control Institucional.

Y es aquí donde identifico el problema, debido a un error de planteamiento estratégico y al limitado acceso a la información, algunos auditores gubernamentales vuelven a establecer objetivos financieros y fijan un alcance de revisión por periodos ya auditados y circunscrito en torno al Proyecto, es decir, de forma muy similar a lo planteado por las Sociedades de Auditoría contratadas por el PNUD, consecuentemente se presenta un alto riesgo de que se dupliquen las auditorías y con ello se generé un gasto ineficiente de recursos, dado que en ambos casos, las auditorías son financiadas con recursos públicos del Gobierno.

Lo que acuso no es un tema aislado, ocurre frecuentemente y cada vez que se tiene que evaluar a un proyecto de este tipo, la ruta a seguir no es clara, existen muchas dudas, pese que el número de millones de soles que se ejecutan a través de estos proyectos es muy significativo, no existe una directiva que guíe a los auditores gubernamentales de la forma como deben ejecutar este examen.

Si sólo visualizo la situación con ojos de auditor financiero, jamás encontraré la ruta a seguir, pero si a ello le incorporó el elemento operativo (operativo – financiero) y comienzo a pensar en forma sistémica, se habré el panorama. Lo que se debe hacer, es ampliar el alcance hasta la Unidad Orgánica que apoya el proyecto, de modo que, se evalúe la interrelación de ambos y su desempeño, con resultados concretos y en términos de eficiencia, eficacia y economía; no sólo se trata de validar rendiciones de gastos con Recibos por Honorarios, Facturas y Boletas, sino también de validar los millones gastados con los logros alcanzados, pues esta fue la razón de ser de la creación del Proyecto. Del mismo modo, la evaluación de la estructura de control interno debe ser efectuada, articulando el Proyecto con la Unidad Orgánica apoyada e interrelacionando a ambos, como un solo componente, con los otros órganos de la Entidad Pública.

Lamentablemente, aún hasta nuestros días, sobre los Proyectos - PNUD existen muchos “Mitos y Leyendas”, estos temas serán abordados en las siguientes publicaciones.

AFINEMOS LA PUNTERIA

Desde hace algunos años me vengo preguntando ¿cuáles son las metas de las instituciones públicas?, éstas no son un negocio, por lo tanto sus metas no son ganar dinero, tampoco es elaborar estados financieros, libros contables, girar cheques, ni realizar procesos de contrataciones y adquisiciones, estas no sus metas; evidentemente la razón de ser de las instituciones públicas es el servicio a la comunidad, por ello ésta se constituye en su meta fundamental. No obstante, durante años los que ejercemos la Auditoría Gubernamental, no lo hemos percibido así; hemos enfocado y utilizado la mayor parte de los recursos en examinar temas colaterales, es decir asuntos financieras, contables, procesos de contrataciones y adquisiciones y, otros aspectos administrativos; con esto no quiero decir que este mal revisar estas áreas o procesos, lo que acuso, es que hemos dado más importancia en evaluar los procesos de apoyo y no al proceso principal, que es donde se realmente generan los bienes y servicios públicos.

Una de las causas de este problema, es nuestra débil formación para evaluar temas operativos, los cuales requieren del conocimiento de procesos de gestión, herramientas de diagnóstico, técnicas estadísticas y otras practicas gerenciales que empleadas sistémicamente, nos permitirían aproximarnos a una definición certera de un problema existente y con ello, a su solución. Con esto no pretendo maltratar, ni ofende a nadie, sino de advertir la necesidad de fortalecer nuestras capacidades y que, quienes tienen la responsabilidad de formar a los Auditores Gubernamentales, tomen conciencia de esta situación y formulen programas de capacitación integrales, acordes a estas necesidades.

Quienes ejercemos la Auditoría Gubernamental, tenemos muy en claro que no debemos involucrarnos en los actos de gestión de la entidad evaluada, pero lo que no percibimos, es que también existen metas comunes, que nos obligan a caminar junto a la gestión; al respecto debemos tomar conciencia que la Auditoría, también es instrumento de medición y monitoreo que puede brindar información valiosa de la forma como se viene gestionan los productos y servicios que generan las instituciones públicas, con que puede propiciar un ciclo de mejora continua, que beneficie a los peruanos más necesitados.

En otros países, como EE.UU y Canadá, la Auditoría de Gestión (Auditoría Operativa) es obligatoria y se realiza anualmente, ¿Por qué?... ¡Les interesa saber que los bienes y servicios públicos, lleguen en la calidad y oportunidad a los más necesitados! Aquí en el Perú, pese a que aún no se ha logrado mitigar muchos problemas sociales, lamentablemente no lo es.

LA FALTA DE CONTROL DE LAS NORMAS EN EL SECTOR PÚBLICO

Uno de los grandes problemas del Sector Público es el mantenimiento y control de las normas , se dictan normas que no se controlan, las cuales se desactualizan con el tiempo y lejos de servir como un intrumento de ayuda a la gestión pública se convierten en una traba burocratica. La Contraloría tampoco es ajena a este problema, dos de los documento primordiales que regulan el ejercicio gubernamental están desfasados, las Normas de Auditoría Gubernamental (NAGU) se dictaron en el año 1995 y el Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU) en el año 1998, pese que han pasado más de on ce años(11), en mi opinión no han tenido cambios sustanciales. El país no es el mismo ha sufrido de terribles actos de corrupción como los de Vladimiro Montesinos y otros casos históricos, asImismo hemos tenido cambios positivos en nuestra economía, existe más inversión privada y del gobierno, quien busca actuar con celeridad en beneficio de todos los peruanos; por ello soy de la opinión que las normas deben ser adaptadas a nueva realidad del país.

Cuando se crea una norma es por que se quiere dar solución a un problema existente, pero con el transcurrir del tiempo, esta pierde valor y lo que fue solución se convierte en un problema, seguidamente esta se modifica o se cra una nueva norma; esta es una cadena que nunca termina, su tendencia es hacia el infinito, con que debemos tomar conciencia que la gestión pública es dinámica y no estática, todo esta siempre en movimiento.

Toda norma debe tener un responsable, que debe velar por su cumplimiento, su vigencia y la identificación de oportunidades de mejorarla, dado que sus beneficios son por un periodo y no para toda la vida, consecuentemente su monitoreo debe ser constante.

Lamentablemente, algunas veces durante la ejecución de auditorías, se identifican responsabilidades a los servidores y funcionarios públicos, tomando como referencia documentos normativos, que si bien están legalmente vigentes, en la práctica ya se encuentran desfasados, les pido tomen nota sobre este comentario, pues en mi opinión, un audtor debería identificar y recomendar la revisión de una norma obsoleta ante la autoridad competente, antes de pretender cargar responsabilidades por el incumplimiento de requsitos legales, que han perdido valor en el tiempo.